——在一次衛生立法研討會上的發言

　　全國人大已經正式啟動了《基本醫療衛生法》的立法程序，這對于推進醫改和建設健康中國是十分必要的。但是對法怎么定位、包括什么內容，還有些不同看法，這里談兩方面思考。

　　一、應當優先制定“衛生基本法”，再制定具體法律

　　對于衛生領域如何立法，有兩種意見。一種是先立基本法、母法，或者說“小憲法”，作為一切衛生領域具體法律的統領。另一種意見則認為，現在醫改還沒有結束，很多大事還沒有定下來，應該先立具體的法，如醫院法、基本藥物法、健康促進法等等，等到醫改有突破性進展、制度基本成型之后，再以法律的形式進行確認。

　　我們認為，目前人大正在制定的這部法律，應該定位為衛生領域的“基本法”。先立基本法，再立具體法律。其理由如下：

　　第一，制定衛生基本法，有利于明確改革方向、推進改革。法律有兩方面作用，既是對現有制度的確認，也是對改革方向的引導。

　　如果沒有基本法，現在的很多爭論都定不下來。醫改具體措施的爭論，背后是總目標、價值觀的分歧。如果沒有一個基本的文件規定大方向，可能具體的措施爭論一萬年還要爭論。

　　比如，最近財政和醫保部門希望提高醫保繳費標準、出臺退休職工醫保繳費政策等等。從單個部門的角度，這是有道理的，要維持醫保基金的運行。但是從整個醫療體制全局來看，就沒有多少道理。

　　因為醫保的職能除了籌集資金之外，還有分散疾病風險、改善社會公平、縮小差距的作用。向居民和退休職工收費，雖然能夠增加醫保基金，但是卻會增加群眾負擔、惡化社會公平。

　　如果沒有一個衛生基本法來規定醫療體制的基本目標、基本價值，那么“該不該收”的問題，就總是公說公有理婆說婆有理。

　　第二，制定衛生基本法，有利于出臺具體的法律和細則。

　　將來醫療衛生法制體系完善之后，應該包括一個“基本法”以及若干具體法律和操作細則，先制定基本法，能夠大大加快具體法律和實施細則的出臺。當前，衛生領域的許多基本關系還缺乏法律的規范。

　　比如，我國有一萬多家公立醫院，每年的業務收入達幾萬億，這樣龐大一個體系，并沒有一部有約束力的《公立醫院法》或者《公立醫院條例》，致使公立醫院投入、資產、財務、薪酬都缺乏依據。

　　再如，我國目前還沒有《非營利組織法》，一個民營醫院注冊為非營利醫院，但是政府和社會沒有依據去監管它，實際上在從事著營利性的行為，個別地方還默許甚至發文件允許非營利性醫院分紅，這些都需要有更高層次的法律來規范。

　　不一定要等具體法律和政策完善了再來制定基本法。我們建黨時就有黨章，建國時就有《共同綱領》和《憲法》，香港特區一成立就有《香港特別行政區基本法》，盡管當時很多具體制度還沒有定型，后來經過了很多修改，但是這并不影響這些根本大法在國家和地區發展中起到定海神針的作用。

　　第三，制定衛生基本法，有利于體現中央的政治決心，對深化醫改進行再動員、再部署。

　　2009年之前的幾年，圍繞制定醫改文件，全社會展開了大討論、大調研、大試點，形成了醫改的聲勢。當前，醫改已經進入深水區、呈現疲勞癥，但是一些根本問題還沒有解決，中央又不宜在這么短時間內再制定一個深化醫改的新的《意見》，在這種情況下，制定《衛生基本法》就是體現中央政治決心的一個好辦法。

　　法律是統治階級意志的體現，我國的統治階級是以工農聯盟為基礎的工人階級，我國《憲法》45條規定，

　　“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”

　　這就是人民主權原則在我國憲法中的體現，醫療衛生體制要體現人民利益，就是要把《憲法》45條變成可執行的條文。

　　特別是目前經濟形勢差，醫改又遇到利益調整的強大阻力，如果再不動員一下，很多地方又會讓醫療衛生為經濟建設讓路，把經濟轉型的成本轉嫁到衛生領域。所以，迫切需要盡快出臺《基本衛生法》，提高對衛生工作的重視。

　　第四，制度衛生基本法，有利于避免衛生工作和其他部門法律法規打架。

　　當前沒有衛生法，導致一些衛生領域的關系要靠經濟等其他領域的法律來規范，不盡符合醫療衛生規律，造成被動。

　　比如，公立醫院的藥品集中采購，就遇到法律上的問題，一些部門援引《反壟斷法》，認為集中采購違反反壟斷法，但是從國際上看，藥品是一種特殊商品，不能援引用來規范一般經濟領域的法律來規范，藥品集中采購、政府定價是一個普遍的做法，歐洲國家對藥品價格、利潤都有嚴格的管制。如果沒有法律來規定，執行藥品政策就理不直氣不壯。

　　再如基層醫療衛生機構編制的問題，基層醫療衛生機構的編制還遠遠不夠用，現有隊伍根本完成不了41項公共衛生服務，但有的部門領導一句話“財政供養人員不再增加”就不增加了，任何領域都不能增加，這就讓衛生工作很難補上短板。如果法律對政府的職責、基層醫療機構的規劃做出規定，就可以避免基層醫療衛生隊伍隨著領導的主觀偏好而受到影響。

　　第五、法律的名稱宜確定為《衛生法》或者《國民健康法》。

　　目前確定的名稱《基本醫療衛生法》容易引起誤解，即認為這是一部規范“基本醫療服務”的法律，而不是醫療衛生領域的“根本大法”，所以，如果仍沿用“衛生法”一詞的話，宜改為《衛生法》。

　　那么，是叫“衛生法”還是“健康法”好，這需要在立法難度和效果之間做一個權衡。

　　健康的范疇遠遠大于衛生，從終極目標來說，應該叫《國民健康法》，不僅涵蓋醫療衛生工作，還應該涵蓋各個部門、領域和健康有關的內容，包括生態環境、人居環境、生活方式、經濟發展方式、社會工作、教育等影響健康的領域。但這樣做的話，攤子鋪的太大，立法的難度和時間可能更長。

　　如果名字叫“健康法”而內容上主要是醫療衛生，又會導致兩張皮，名不副實。所以，如果短期內無法制定一個能夠涵蓋一切健康相關領域的法律，還是不宜用“健康法”，而是用“衛生法”為宜。

　　二、“基本法”的重點應該是醫療衛生工作的基本定位、基本價值、基本框架和政府責任

　　作為衛生領域的根本大法，這部法律首先應該高于各部門的具體業務工作，具備宏觀視角，規定醫療衛生工作的基本定位、基本價值、基本框架。政府、社會、個人都是醫療衛生領域的參與者，各自的權利和責任都要明確，但政府在其中是起主導作用的，著重要明確政府的責任。具體地，這部法律至少應該包括以下內容：

　　一是從政治上明確衛生工作在國家經濟社會發展中的定位。

　　在法律的前言或總則部分提出，國家促進經濟社會和人民健康協調發展，國民健康是國家發展的根本目標之一，當人民健康和其他發展目標發生矛盾和沖突時，應當有優先發展健康的制度安排。

　　《教育法》規定“教育是社會主義現代化建設的基礎，國家要確保教育事業優先發展”，衛生法至少也應有類似甚至更高的表述，因為從國際上看，多數國家都把確保國民健康權寫入憲法，作為基本人權和國家的基本職責，衛生保障的是生存權，是最基本的公民權利。

　　二是明確整個醫療衛生體系的原則和目標。

　　目前醫改也提出了一些原則，但是大多數還是從部門工作的角度出發的，而沒有回答“整個醫療衛生體系要實現什么目標”的問題。

　　比如，說“保基本、強基層”、“政府管基本、市場管非基本”，這些話在原則上都是對的，但是，保基本怎么算保住了底線？基本和非基本服務之間是什么關系？綜合起來要實現什么目標？如果僅僅是各部門碎片化的出臺一些政策，誰都沒有責任對總目標負責。政府為“保基本”確實花了不少錢，但是由于大醫院仍然在擴張，不斷從基層虹吸資源，最終群眾的負擔仍然是上升的。

　　那么，誰來為“群眾負擔上升”這事負責？這就需要在衛生“基本法”中，對于醫療衛生體系的總目標作出規定，至少應當包括：國家保障人民健康水平隨經濟發展不斷改善、居民醫療衛生負擔隨經濟發展水平不斷降低、縮小地區和城鄉之間健康水平差距、保障人人能享受可負擔的基本醫療衛生服務、消除因病致貧和返貧現象等。只有有了這些硬約束，才能倒逼具體的政策落實。

　　應該充分總結新中國的歷史經驗，把預防為主、以農村為重點、面向全民、衛生工作和群眾運動相結合的思想充分體現。

　　三是明確中國醫療衛生制度的基本框架。

　　目前，對于中國要建立一個什么樣的基本醫療衛生制度？采取什么保障模式、服務模式？公立醫院要不要辦、辦多少？要不要基本藥物制度？醫務人員的薪酬如何確定？等等問題，都還存在不同看法。

　　衛生基本法就是要給中國的醫療衛生制度“畫個像”。像《教育法》的第二章就是“教育基本制度”，規定了“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度”，并且詳細規定了九年制義務教育制度、職業教育制度和成人教育制度、國家教育考試制度、學業證書制度、學位制度、教育督導制度等，統稱“教育基本制度”。

　　類似地，醫療衛生領域也要有幾個基本制度，像基本醫保制度、基本醫療服務制度、公立醫院制度、分級診療制度、基本藥物制度、藥品采購制度等。像公立醫院制度，起碼要寫幾條，明確公立醫院的出資責任、資產屬性、職責定位，以便為將來制定公立醫院法或者管理條例提供依據。

　　再比如社會辦醫，在目前我國還沒有《非營利組織法》的情況下，在衛生法里先明確如何對非營利性醫院財務進行管理，杜絕分紅行為。

　　四是明確政府責任和法律責任。

　　保障居民健康是政府不可推卸的責任，法律既然規定了權利義務，就一定要有問責。幾乎所有的發達國家都將衛生發展作為政府執政的主要目標之一，并形成了強有力的問責機制以保障衛生發展目標的實現。政府責任最主要的是投入責任、監管責任。

　　我國財政衛生投入占財政總預算的比例僅有6.4%，而高收入國家、中高收入國家、中低收入國家、低收入國家分別為13.3%、11.5%、9.8%、10%，還遠遠不足。即使不像教育法那樣規定具體比例，但也要確定一個基本原則。同時要明確問責主體，按照《憲法》45條，如果一個政府不能在公民生病時給予有效幫助，實質上是違憲行為，應該有程序，讓患者可以提起訴訟，否則落實政府責任只是一句空話。

　　五是明確信息公開和信息披露。

　　醫療領域的信息披露，是規范醫療衛生行為的有力手段。比如，公立醫院的收支信息、醫保基金收支信息、藥品采購和使用的價格、數量、廠家、品規等等，藥品的出廠價是多少，采購價是多少，醫院用了多少藥，用了哪個藥廠的藥，都要向社會公開，這就會使一切灰色利益無所遁形。

　　醫療衛生是公共事業，包括公立醫院在內的一切非盈利機構的財務信息都應向社會公開，這是其本身的性質決定的。

　　最后，衛生法應該實行開門立法。

　　2009年前，全社會展開關于醫改的大討論，推動了醫改方案的出臺。醫改關系千家萬戶，當前醫改還面臨著很大的阻力，迫切需要爭取人民群眾的支持。如果這次能夠在開門立法方面有所推進，像當年新中國第一部憲法那樣，發動全國老百姓討論，就更有可能立一部良法，也為醫改增加新的動力。